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QUI GOUVERNE A WASHINGTON ?

 
Article de Justin Vaïsse
Historien, chercheur au Center on the United States and France de la Brookings Institution (Washingt

En janvier 2001, Bill Bradley, Al Gore, John McCain ou George W. Bush succédera à Bill Clinton. L’élection présidentielle est-elle susceptible de modifier la donne en matière internationale ? La réponse est non. Non seulement parce que les candidats ne proposent pas des programmes très différents – ce n’est ni dans l’air du temps, ni dans leur habitude, ni dans leur intérêt. Mais surtout en raison du fonctionnement même de Washington.

Plus que jamais, il faut rechercher la clef de la politique étrangère américaine dans l’équilibre des luttes qui agitent la capitale fédérale. Quel que soit le vainqueur de novembre 2000, son action extérieure sera déterminée avant tout par le jeu pluraliste : lobby taiwanais contre lobby chinois, protectionnistes contre libre-échangistes, Congrès contre Maison-Blanche, Conseil de sécurité contre Département d’Etat, droite chrétienne contre libéraux internationalistes, etc. Chacun surveille l’autre. De sorte que si l’on ne saurait dire qui l’emportera, il est une prédiction qui ne manquera pas de se réaliser : la politique étrangère américaine n’évoluera que dans des limites très étroites.

Les jeux de l’influence et de la persuasion

Comment se représenter le pouvoir à Washington ? L’image classique des cercles concentriques avec un centre d’où rayonnerait le pouvoir en matière de politique étrangère est tout à fait trompeuse. En réalité, ce centre se détermine en fonction d’équilibres qui se réalisent en dehors de lui et qui envahissent son espace de décision. Certes, lui-même y participe. Il peut intervenir et faire la différence. Mais il est loin d’avoir toujours le dernier mot.

Il n’est point besoin, d’ailleurs, de recourir à des schémas de complot et de manipulation par des groupes occultes : cette situation résulte de deux facteurs simples et bien connus. D’abord, l’Amérique est une superpuissance polymorphe au sein d’un monde complexe. Son intérêt national n’est jamais univoque, il résulte toujours d’un arbitrage entre de multiples considérations d’ordre stratégique, économique, idéologique. Ensuite et surtout, l’intérêt général, en l’absence d’une instance incontestable pour l’inspirer, le définir et le garantir – rôle que joue l’Etat en France – résulte de la prise en compte et de la confrontation des intérêts particuliers et privés. Ainsi le veut, de façon délibérée, le modèle pluraliste depuis James Madison. Un modèle dans lequel il est plus facile de bloquer que de construire – un jeu souvent paralysant qui est le prix payé, depuis deux siècles, contre le danger d’une trop forte concentration du pouvoir susceptible de mener à la tyrannie. D’où la légitimité des groupes de pression, l’apparente pagaille du gouvernement fédéral, la fortune des consultants et des lobbyistes, et le désarroi des observateurs internationaux.

Déchiffrer cette machine, prévoir l’évolution de la politique étrangère américaine, c’est donc arpenter Washington afin de comprendre les règles actuelles du jeu pluraliste. Une description statique des acteurs ne permettrait pas de rendre compte de l’intrication des facteurs qui pèsent dans la décision. Mieux vaut donc commencer par revenir brièvement sur quelques-uns des grands dossiers internationaux qui resteront au menu de la Maison-Blanche au cours des années à venir.

Banana Republic

Le développement des contentieux commerciaux (banane, boeuf aux hormones, OGM, atténuateurs de bruit (hush-kits), etc. (1)) empoisonne actuellement les relations euro-américaines. Or tout indique que ces conflits continueront à prospérer sous la prochaine administration sans que le président y puisse grand-chose. En effet, lorsqu’ils naissent du côté américain (ce qui n’est pas toujours le cas), ces contentieux présentent un trait commun : ils résultent de la mise en action, par des firmes américaines contrariées dans leur activité ou leur stratégie, des instruments classiques du lobbying à Washington. Il s’agit essentiellement des sociétés Chiquita, Dole et Del Monte pour la banane ; de Monsanto, American Home Products, Dupont et Dow pour les OGM ; de Fedex et Northwest Airlines pour les hush-kits.

Le lobbying, qui en est venu dans le langage courant à désigner toute forme d’influence et de pression, correspond cependant à une réalité bien précise et juridiquement encadrée en Amérique, notamment par le « Federal Regulation of Lobbying Act » de 1946 et le « Lobbying Disclosure Act » de 1995, lois qui n’ont pas pour but de restreindre l’activité des lobbyistes, assimilée à la liberté d’expression, mais, en les forçant à se déclarer, de moraliser certaines pratiques (2). Il est vrai que ses modalités sont variées : dans sa forme extrême et occulte, le lobbying s’apparente à la corruption d’un homme politique ; dans sa forme « citoyenne », à une pression qu’exercent des électeurs (eux-mêmes mobilisés par certains groupes d’intérêt) sur leur congressman. Entre ces deux pôles, on trouve une large gamme de méthodes, depuis l’envoi de conseils, d’argumentaires et d’informations techniques aux attachés parlementaires, jusqu’aux opérations de relations publiques (wining and dining), en passant par l’embauche de cabinets spécialisés – on compterait plus de 30 000 lobbyistes à Washington – et, surtout, les contributions financières apportées aux deux grands partis et à leurs candidats.

On sait que le coût d’une campagne est exorbitant, que ce soit pour la présidence (230 millions de dollars cumulés pour Bill Clinton et Bob Dole en 1996, en plus des 70 millions de dollars dépensés par leurs partis) ou pour un siège de représentant (670 000 dollars en moyenne). Un candidat au poste de sénateur dépense 4,8 millions de dollars en moyenne et jusqu’à une vingtaine de millions dans certains cas. Tout cela, on s’en doute, place les élus sous l’influence de ceux qui les financent, c’est-à-dire, le plus souvent, des entreprises. A cet égard, il faut distinguer, dans une législation compliquée, les donations « régulières », plafonnées, des donations illimitées (soft money) (3). Ce sont ces dernières qui constituent le gros des contributions de campagne et le véritable instrument d’« achat d’influence ». Le but est d’obtenir une décision favorable de l’exécutif ou du législatif. C’est pourquoi, au-delà des sujets qui font l’objet d’une médiatisation, l’essentiel du lobbying vise à imposer, ici ou là, quelques phrases clés dans un texte de loi souvent obscur ou, pendant quelques instants, à obtenir l’oreille d’un membre de l’administration.

Prenons un cas précis, volontairement caricatural. La mise en place, en 1993, de l’Organisation commune du marché de la banane (OCMB) (4) s’est traduite par un renforcement de la préférence accordée, sur le marché européen, aux producteurs communautaires et ACP ainsi qu’aux distributeurs communautaires. Si les diverses firmes bananières américaines ont perdu des parts de marché à cette occasion, le recul a été encore plus marqué pour Chiquita, qui n’est pas une inconnue puisqu’il s’agit de l’ancienne United Fruit (5). Cette initiative européenne a sans doute aggravé les difficultés financières propres à la firme qui, récemment, a certes réussi à réduire un endettement très élevé mais n’est pas parvenue à redresser sa rentabilité au plan comptable, restée négative sur les cinq dernières années. Il lui fallait agir rapidement.

Parmi les centaines de requêtes concernant des pratiques commerciales jugées abusives qui lui sont adressées chaque année, l’USTR (United States Trade Representative, sorte de ministre du Commerce extérieur américain) n’en retient qu’une quinzaine. Dès septembre 1994, Chiquita demande à l’USTR d’engager une action contre l’OCMB au titre de l’article 301 (6). Mais Carl Lindner, président de Chiquita, finançait surtout, jusque-là, le Parti républicain. Qu’à cela ne tienne ! Il allait également devenir l’un des plus gros donateurs du Parti démocrate. Peu avant la charge lancée par l’administration contre l’OCMB, en avril 1996, il fait parvenir 500 000 dollars aux diverses caisses des candidats démocrates dans le pays (7). Si l’on s’en tient aux élections de 1996 et 1998, il a donné, outre les contributions plafonnées, au minimum 2,26 millions de dollars de soft money (8) aux deux partis, soit personnellement, soit à travers l’entreprise qu’il possède, l’American Financial Group. Ce qui le place aux tout premiers rangs des donateurs (troisième donateur du camp républicain pour les deux derniers cycles électoraux) et lui confère une influence décisive à Washington (9).

Certains signes ne trompent pas : ces dernières années, on sait qu’il a pu rencontrer Mickey Kantor (qui, en tant que « USTR », a porté le contentieux avec l’Union européenne devant l’OMC en avril 1996), être reçu par le président et le vice-président (« White House Coffee »), et dormir dans la Lincoln Room à la Maison-Blanche (réservée aux hôtes de marque du président). La firme a également été appuyée dans ses démarches par Bob Dole (10), proche de Carl Lindner. Enfin, elle a complété son arsenal d’influence par le recours à du lobbying « externe ». Ainsi, l’American Financial Group a passé un contrat de lobbying (11) de 20 000 dollars avec la firme Akin, Gump, Strauss, Hauer & Feld, classée troisième des cabinets de lobbyistes cette année par le magazine Fortune (12) pour son efficacité, et à laquelle l’avocat Vernon Jordan a apporté son renom (13). En 1998, c’est Chiquita qui a passé deux contrats, de 20 000 et 150 000 dollars, avec deux firmes de lobbying, McDermott, Will & Emery et Public Strategies.

La cause de Chiquita, épousée par Washington, l’a emporté : l’Union européenne a été condamnée une troisième fois début avril. Il s’agit d’un cas où le pouvoir de l’argent s’affiche de façon très nette puisque pratiquement aucune banane ne pousse en Amérique du Nord et que peu d’emplois sont menacés. La situation est parfois très différente. Ainsi, les producteurs d’acier s’appuient, eux, sur une campagne nationale aux accents patriotiques, « Stand Up for Steel ». Cette action rassemble les protectionnistes des deux bords, Pat Buchanan comme Dick Gephardt, et est organisée sur le mode du « grass-root movement » (14) : lettres, coups de téléphone, rassemblements et manifestations…

Le lobby de la banane est aussi un cas particulier parce qu’il rencontre peu d’opposition : seuls le Congressional Black Caucus (qui rassemble les congressmen noirs) et des groupes de pression tels que TransAfrica de Randall Robinson (15) ont lutté en faveur d’un arrêt de la procédure à l’OMC, de crainte d’une déstabilisation des pays des Caraïbes touchés. Ils ont reçu en 1996 le soutien du général Sheehan, alors commandant des forces américaines dans l’Atlantique et les Caraïbes, inquiet des possibles implications économiques, et donc migratoires, d’un arrêt du mécanisme de soutien européen dans la zone caraïbe. A quoi il faut ajouter le sens de l’intérêt national, le souhait de préserver des bonnes relations avec l’Europe, qui représente incontestablement un garde-fou, au Département d’Etat notamment. Mais le plus sûr contre-pouvoir, c’est la présence d’un contre-lobby : dans le cas de la campagne « Stand Up for Steel », ce sont bien sûr les utilisateurs d’acier, industrie automobile en tête, qui limitent le tournant protectionniste.

Lobbying et contre-lobbying

Un dossier à dominante stratégique illustre à merveille le fonctionnement du « contre-lobbying » : les dessous du « grand jeu » pétrolier mené depuis quelques années autour de la mer Caspienne et en Asie centrale, si bien décrit par Olivier Roy dans le no 82 de Politique Internationale. L’enjeu porte sur le tracé des nouvelles routes du pétrole et du gaz, c’est-à-dire aussi sur l’influence respective, dans cette zone, de la Russie, de la Turquie et de l’Iran. Quatre grandes voies d’exportation s’offrent aux compagnies pétrolières et aux Etats concernés : via la Russie, en doublant l’oléoduc existant ; via la Turquie ; à travers l’Iran ou par l’Afghanistan et le Pakistan.

Où se situe l’intérêt national américain ? La réponse est évidemment différente selon les acteurs (16). Il y a d’abord la réponse officielle de l’administration, qui entend aider les pays de la zone à exploiter leurs ressources pétrolières et à les exporter (17) afin de fortifier la souveraineté et la démocratie dans ces jeunes Etats (18). Mais d’autres voix se sont fait entendre : celle des lobbies pro-israéliens (19) qui, mus par une volonté rigide d’isoler l’Iran, tentent d’empêcher le passage des hydrocarbures par le territoire de la République islamique (c’est devenu un credo de l’administration et, du reste, la loi D’Amato l’interdit) et d’assurer à l’Etat hébreu une alimentation sûre, indépendante des nations arabes et du golfe Persique. Le tracé sud, par l’Iran (ou un accord de swap (20) avec ce pays), a donc été écarté.

Les partisans d’Israël ont eu comme force d’appoint le lobby pro-turc : la Turquie voit en effet l’intérêt considérable qu’elle aurait à contrôler les routes du pétrole. Ankara veut éviter que les compagnies se contentent des routes existantes (Bakou-Soupsa par la Géorgie, et Bakou-Novorossiïsk par la Russie) qui débouchent en mer Noire et font transiter toujours plus de pétroliers par le détroit du Bosphore. La Turquie voit également dans un tracé Bakou-Ceyhan l’occasion de renforcer son influence en Asie centrale, alors que ses projets pan-turcs ont échoué.

Face à la Russie, l’exécutif américain n’est pas allé jusqu’à énoncer une doctrine de containment explicite. Mais au sein de l’administration comme sur ses marges – par exemple en la personne de Zbigniew Brzezinski (21) – on manifeste clairement la volonté de consolider l’indépendance des jeunes républiques par rapport à Moscou. Ce qui incite à renoncer à un tracé passant par le territoire russe, par ailleurs troublé (Daguestan, Tchétchénie, Ossétie…).

Quant au refus d’une route sud-est par l’Afghanistan et le Pakistan, débouchant en mer d’Arabie, il repose certes sur l’instabilité de cette zone mais, plus encore, sur l’opposition croissante que suscite le régime des Talibans dans l’opinion publique (organisations féministes, associations de défense des droits de l’homme) et au Congrès. Opposition qui a contraint la société pétrolière américaine Unocal à ajourner ses projets. Reste donc un seul débouché « politiquement correct » : le tracé par la Géorgie et la Turquie, c’est-à-dire l’axe Bakou-Ceyhan qui, bien qu’il évite l’Arménie, passe cependant à portée de son artillerie (22).

Or l’Arménie, pourtant soutenue et alimentée en armes par la Russie (23) et en bons termes avec l’Iran, est paradoxalement très puissante à Washington en raison de la mobilisation de la diaspora arménienne en Amérique. Le caucus arménien au Congrès compte plus de 70 membres, et l’Arménie est le quatrième récipiendaire d’aide américaine par habitant (24). En outre, les Arméniens-Américains ont trouvé chez les Grecs-Américains des alliés de choix, même si le lobby grec à Washington est un peu moins puissant (25). Celui-ci ne tient pas du tout à voir la Turquie devenir un acteur clef du pétrole dans la région (26). L’Azerbaïdjan a beau bénéficier d’une situation géostratégique enviable face à une Arménie enclavée, il lui manque un facteur de puissance essentiel dans les relations internationales actuelles : une diaspora aux Etats-Unis et un lobby au Capitole. C’est ainsi que, à la suite du conflit du Haut-Karabakh, le lobby arménien a réussi, en 1992, à faire adopter par le Congrès une politique hostile à l’Azerbaïdjan (section 907 du « Freedom Support Act ») (27) qui handicape Bakou dans la mise en valeur de ses hydrocarbures et bloque les flux d’aide et d’assistance par Washington. Le président Aliev est certes soutenu par le très puissant lobby des sociétés pétrolières américaines, à commencer par Amoco (28), mais force est de constater que les résultats n’ont pas suivi, en dépit des promesses de Bill Clinton lui-même. L’Azerbaïdjan, aidé par les lobbies pro-israéliens, a donc décidé de s’offrir les meilleurs consultants républicains (puisque c’est le Congrès qu’il s’agit ici de convaincre) sur le marché ; et, fin août 1998, trois hommes prenaient l’avion pour Bakou : Lawrence S. Eagleburger, ancien secrétaire d’Etat ; Howard H. Baker Jr., ancien leader de la majorité au Sénat ; et John H. Sununu, ancien secrétaire général de la Maison-Blanche (29).

A ce jour, ce lobbying n’a pas encore porté tous ses fruits : la section 907, toujours en place, gêne les pétroliers américains et plus encore l’Azerbaïdjan. En revanche, l’accord concernant l’oléoduc Bakou-Ceyhan a été signé en fanfare le 18 novembre 1999, en marge du sommet de l’OSCE, par les Etats-Unis, l’Azerbaïdjan, la Géorgie et la Turquie. Il semble donc que l’alliance des lobbyistes du président Aliev (et d’autres pays de la zone, tel le Turkménistan), des lobbies pro-israéliens et, dans une moindre mesure, pro-turcs, l’ait emporté contre les lobbies arménien et grec (30) dans la définition de l’intérêt national américain.

Pour autant, l’avenir n’est pas radieux. C’est d’abord la question des garanties politiques qui est posée : la Russie, qui voit d’un mauvais oeil cet accord, ne va-t-elle pas être tentée de déstabiliser les Etats du Caucase, à commencer par la Géorgie ? Comment les Arméniens vont-ils réagir à cette victoire de l’ennemi azéri et de la Turquie, alors que l’oléoduc envisagé tangente son territoire ? Washington a certes consenti à verser 500 millions de dollars de prêts garantis à travers l’OPIC et l’Exim Bank (31). Quant à la Turquie (soutenue par l’Amérique sur ce point ?), elle s’est engagée à payer les dépassements du devis de 2,4 milliards de dollars. Mais les compagnies pétrolières font et refont leurs comptes à mesure que fluctuent les prix du pétrole. A l’évidence, ces fluctuations menacent la rentabilité d’un oléoduc qui en est toujours au stade de projet. Il n’empêche : le primat systématique des considérations mercantiles dans la politique étrangère américaine (illustré, autrefois, en Amérique centrale, par les compagnies fruitières (32)) n’est plus de mise aujourd’hui. C’est même parfois le gouvernement qui est en position de demandeur auprès des grandes compagnies (33). Au pays de l’initiative privée, l’administration ne saurait se substituer totalement aux pétroliers, qui décideront en dernier ressort… pourvu que le Congrès soit compréhensif !

Le poids du Congrès dans les relations internationales

Pour le président, en effet, le premier contradicteur, c’est le Congrès. La politique étrangère avait été l’un des véhicules privilégiés de l’ascension de la « présidence impériale » (A. Schlesinger Jr.). La crise du Watergate et ses suites avaient, au contraire, entraîné un certain rééquilibrage en faveur du législatif. Deux évolutions fondamentales ont marqué les années 90. D’une part, délivrés du « ciment » de la guerre froide, les parlementaires se sont sentis moins tenus à la réserve et ont fait rentrer définitivement les affaires étrangères dans le jeu politicien (34) ; le vote selon des lignes partisanes qui n’est pas, contrairement au cas français, dans la tradition, a considérablement augmenté au cours des dernières années, culminant dans le climat de haine entretenu, au GOP, envers Bill Clinton (l’homme de l’affaire Lewinsky). Le rejet du Traité d’interdiction complète des essais nucléaires (TICE, ou CTBT en anglais) par le Sénat, le 13 octobre 1999, traduit la détermination d’un petit groupe de républicains à faire mordre la poussière au président sur ce dossier. D’autre part, certains relèvent que l’importance croissante de l’économie dans les relations internationales, par rapport aux questions de sécurité, a tendu à raffermir la position du législatif – dont c’est largement le domaine (35).

Face au Congrès, le président se trouve, en fait, en position de lobbyiste. Donc, s’il est dépourvu de leadership, sa marge de manoeuvre se réduit fortement : c’est en ce sens qu’on a pu parler d’affaiblissement de la fonction présidentielle lors de l’affaire Lewinsky. Confronté à un Congrès républicain, Bill Clinton s’est trouvé, par surcroît, en position d’accusé par rapport au législatif, et en situation de dépendance vis-à-vis des démocrates. Il ne faudrait pas pour autant exagérer son abaissement : son pouvoir de veto et, plus encore, le soutien continu de l’opinion publique, qui a culminé lors des élections de novembre 1998 (mid-term), ont limité les dégâts. Sur le long terme, la fonction présidentielle est quelque peu dégradée moralement et les droits du président (le « privilège de l’exécutif ») ont été rognés. Cela dit, l’hypothèse d’un « abaissement du seuil » de l’impeachment est nuancée par le revers électoral qu’ont subi les républicains.

Quoi qu’il en soit, le Congrès demeure, plus que jamais, une assemblée locale. Un représentant dépend avant tout de sa base électorale, sollicitée tous les deux ans, plus que des appareils des partis à Washington. D’où – en dépit des tendances au vote partisan déjà mentionnées – la vulnérabilité des parlementaires à des considérations d’intérêts particuliers, au détriment de l’intérêt national des Etats-Unis. On sait comment le représentant Christopher Smith (républicain, New Jersey) a bloqué obstinément, ces dernières années, les crédits destinés à l’ONU en y attachant un cavalier législatif (36) qui exigeait l’arrêt des opérations de planning familial menées sous l’égide de certaines agences onusiennes ! Cette condition, qui visait à lutter contre l’avortement, a contraint le président Clinton à opposer son veto à l’ensemble de la proposition de loi jusqu’à l’automne 1999. D’une façon plus générale, les élus sont de moins en moins sensibles aux problèmes internationaux, à mesure que les dangers se font moins pressants et que les « anciens » internationalistes (ceux qui, par exemple, avaient fait leur service militaire ou, simplement, avaient voyagé à l’étranger) disparaissent.

Le processus de confirmation de certains hauts responsables – membres du cabinet, ambassadeurs… – fournit une autre occasion d’escarmouches, dont Richard Holbrooke, après bien d’autres, a fait les frais pendant plus d’un an avant d’être confirmé à son poste d’ambassadeur à l’ONU. Quant à Jesse Helms (sénateur républicain de Caroline du Nord, président de la commission des Affaires étrangères), on sait qu’il s’est fait le chantre de l’unilatéralisme cocardier et qu’il n’a pas hésité à bloquer la ratification de plusieurs traités – puisque tel est le privilège du Sénat, qui ne s’en prive pas.

On aboutit donc à une situation de dédoublement de l’acteur américain : l’exécutif peut prétexter un probable refus du Congrès pour durcir sa position dans certaines négociations, tout en protestant de sa volonté de transiger – c’est en quelque sorte la stratégie « good cop, bad cop » (37). Il arrive même que des parlementaires participent aux rencontres internationales et y fassent entendre leur voix. Exemple : lors du sommet consacré à l’environnement qui s’est tenu à Rio en juin 1992, le sénateur Al Gore incita la délégation américaine à plus de concessions. Inversement, les treize congressmen américains présents à la conférence de Buenos Aires (novembre 1998) poussèrent la délégation américaine à l’intransigeance envers les pays en voie de développement. De ce fait, les capitales étrangères ont de plus en plus tendance à intégrer dans leurs calculs diplomatiques le poids du Congrès – le président Chirac n’est-il pas allé, en 1995, y plaider la cause de la Force de réaction rapide ? -, quitte à accentuer une évolution fâcheuse qui transforme celui-ci en acteur à part entière des relations internationales.

Sanctions économiques et intérêt national

Il y a enfin, bien sûr, le problème de la prolifération des sanctions, qui sont devenues, pour le Congrès, un instrument idéal d’action « autonome ». Les années 70 avaient vu la naissance de cette pratique avec l’amendement Jackson-Vanik (38) ; puis les présidents Carter et Reagan avaient repris l’arme pour leur usage personnel. Le Congrès se l’est réappropriée, surtout depuis le début de la «cohabitation» en 1994 : c’était l’un des moyens utilisés par les républicains pour affirmer leur volonté face à Bill Clinton. Cette tendance a culminé en 1996, avec les lois Helms-Burton et D’Amato-Kennedy contre Cuba, l’Iran et la Libye. Depuis lors, la manie des sanctions (comme celle de la conditionnalité de l’aide à l’étranger) paraît prise entre deux évolutions. D’un côté, ce type de mesure a structurellement tendance à proliférer, pour toute une série de raisons : jeu électoral ; instrument idéal pour forcer la main de l’exécutif ; commodité de cette arme qui permet de « faire quelque chose » sans risquer la vie des Marines ; supériorité morale sur les politiques d’engagement avec des régimes contestés ; coût diffus pour l’économie américaine. De l’autre, on assiste à un mouvement de réaction qui prend la forme d’une nouvelle coalition : le lobby « USA*Engage ». Ce dernier syndique, entre autres, les lobbies du business, les très puissants lobbies agricoles – qui ont réussi, en 1999, à faire autoriser la vente de 500 millions de dollars de céréales à l’Iran ! – et des personnalités internationalistes éminentes. Il est soutenu, de loin, par l’administration.

On peut imaginer que, dans les années à venir, cette seconde tendance parviendra à obtenir l’atténuation des sanctions édictées qui, répétons-le, privent le chef de la Maison-Blanche de sa marge de manoeuvre diplomatique. Le caractère automatique de certaines sanctions, contre des pays que l’exécutif souhaite soutenir (39), contraint même ce dernier à travestir les faits dans les rapports, de plus en plus nombreux, qu’il doit remettre au Congrès (sur la drogue, les droits de l’homme, le terrorisme, etc.). Une illustration de cette rigidité a été donnée après les essais nucléaires indiens et pakistanais de mai 1998. L’application automatique de l’amendement Glenn a rendu difficile, pour la diplomatie américaine, la recherche de compromis et de solutions créatives dans ses négociations avec les deux pays. Autre cas frappant : si l’aide américaine à la Russie est à un niveau aussi bas en dépit d’un soutien proclamé (2,6 milliards de dollars de 1992 à 1999), c’est en partie en raison de la conditionnalité imposée par le Congrès. Ce dernier s’inquiète de la situation des libertés religieuses en Russie et, surtout, des transferts de technologie nucléaire de la Russie vers l’Iran.

Les différents pôles de l’exécutif

Mis à part le jeu des lobbies et le Congrès, on pourrait penser que le président peut manoeuvrer à son aise puisqu’il bénéficie, contrairement aux autres acteurs, de l’unité d’action. Pourtant, à y regarder de plus près, cette unité fait souvent défaut à l’exécutif, et les dissensions sont fréquentes. Un épisode récent permet d’illustrer ces dissensions : le déplacement du pouvoir au sein de l’exécutif pendant l’affaire Lewinsky, et son impact sur le dossier de la banane. Bill Clinton et certains responsables de son administration voulaient sincèrement limiter les dégâts des guerres commerciales avec l’allié européen ; mais, pour cela, il eût fallu consacrer du temps et de l’énergie au dossier. Or il semble que le vide du pouvoir consécutif à l’impeachment, début 1999, a eu pour conséquence une offensive des « faucons » (hard liners) de l’administration, tandis que les « colombes », plus enclines à la modération, étaient moins soutenues par le président, trop occupé par son procès ; l’affaire s’est donc accélérée à ce moment-là (40).

Les luttes bureaucratiques résultent du chevauchement des compétences et de la fluidité des attributions de chacun. Mais elles sont aussi le produit d’un autre élément : l’intervention du Congrès par le biais du financement. D’où la nécessité, pour les départements (les ministères) et les grandes agences de l’exécutif, d’avoir des lobbyistes sur la colline du Capitole.

Le cas du Pentagone est particulièrement intéressant : afin de nouer des alliances au Congrès, il dépense plus de 10 millions de dollars par an au titre du lobbying. Rappelons d’abord que les quatre armées (Army, Navy, Air Force, Marines) sont en concurrence permanente pour l’accès à des postes, à des responsabilités et à des crédits. Bien que le président soit commandant en chef et qu’il ait l’initiative des lois budgétaires, le jeu se déploie surtout au Congrès. C’est là que prend corps le « lobby militaro-industriel » déjà dénoncé en son temps par Eisenhower, sous la forme des fameux « triangles d’acier » (41). Leur fonctionnement est simple : les grandes sociétés d’armement ont besoin de contrats, les congressmen ont besoin de faire affluer les deniers publics vers leur circonscription (pork-barrel spending), et chaque armée souhaite accroître ses ressources. Ce qui explique qu’après la baisse qui a suivi le Reagan buildup (progressive augmentation des dépenses dans les années 80), le budget soit reparti à la hausse alors qu’aucune menace ne pesait sur les intérêts des Etats-Unis. Sur ce dossier, une fois de plus, le président Clinton s’est emparé d’un thème républicain populaire en proposant de lui-même, au cours de l’hiver 1998-1999, d’augmenter le budget de la Défense de quelque 106 milliards de dollars sur six ans. Ce qui n’était assurément pas sa priorité.

Plus globalement, le pouvoir du Pentagone s’est largement fait sentir sous sa présidence. Et cela, tant pour des raisons structurelles (velléités de recours systématique à l’ONU au début du premier mandat ; préférence de l’armée pour les républicains) que conjoncturelles (attitude de Bill Clinton pendant la guerre du Vietnam ; affaire de l’admission des homosexuels dans l’armée et autres initiatives du président). On a pu s’en apercevoir lors des opérations au Kosovo : les militaires ont, mezza voce il est vrai, fait entendre leur différence sur les conditions et la conduite de la guerre, prenant leurs distances avec le général Clark (42). Le profil bas du chef d’état-major des armées, le général Hugh Shelton, a cependant calmé le jeu. S’il s’était agi d’une personnalité comme le général Colin Powell, partisan de la plus grande circonspection en matière d’intervention extérieure – attitude qui n’a pas vraiment été suivie au Kosovo (43) -, les choses auraient été plus délicates encore (on se souvient du poids de Colin Powell dans la décision de ne pas intervenir en Bosnie pendant de longues années).

Bref : on constate que le Pentagone, institution de grande envergure dotée de ses propres équilibres et qui dépend largement du Congrès, jouit d’une certaine indépendance et d’un vaste pouvoir par rapport aux présidents – même si le leadership présidentiel peut atténuer cette indépendance. Lors des débats sur l’interdiction des mines antipersonnel puis sur la création d’une Cour pénale internationale, les vues du Pentagone (inquiet pour ses champs de mines en Corée et pour ses interventions multiples de par le monde) ont prévalu, en dépit des inclinations de Bill Clinton. Et les exemples du même type abondent sur le plan diplomatique.

Le président doit compter avec bien d’autres pouvoirs au sein même de l’exécutif. Durant le premier mandat de Bill Clinton, le Conseil national de sécurité, alors dirigé par Anthony Lake, a tendu à prendre l’ascendant sur le Département d’Etat de Warren Christopher et le Pentagone de Les Aspin – on l’a observé dans le débat bureaucratique sur l’extension de l’Otan où Tony Lake a été, en 1993-1994, l’élément moteur face à un Pentagone méfiant (44). Le second mandat, en revanche, est marqué par un relatif équilibre entre Sandy Berger – conseiller national pour la sécurité, il est le gardien du consensus, un oeil toujours rivé sur la scène intérieure – et Madeleine Albright. Ces deux personnalités ont la double mission de se concilier le Congrès, à commencer par le sénateur Jesse Helms, et de faire entendre la rhétorique wilsonienne et volontariste (45). A tel point que certains ont parlé d’une «doctrine Albright», que l’on pourrait résumer par sa réplique à la doctrine Powell : « A quoi bon ce superbe outil militaire que vous ne cessez de nous vanter si l’on ne peut jamais s’en servir ? ». Quant à William Cohen, républicain et poète, il a joué son rôle de défense des intérêts de l’armée sans relief particulier. On peut cependant noter qu’entre ces trois pôles souvent en conflit, les dissensions ont été modérées quand on les compare à la période Kissinger-Schlesinger sous Nixon, Brzezinski-Vance sous Carter, ou encore à la cacophonie de la période Reagan. Mais peut-être, revers de la médaille, l’ère clintonienne a-t-elle été moins créative…

Quoi qu’il en soit, la plus grande influence personnelle exercée sur la politique étrangère des Etats-Unis a sans doute été celle des responsables du commerce (Laura D’Andrea Tyson, Ron Brown, Mickey Kantor) et, surtout, des finances (Robert Rubin et Lawrence Summers). La politique de libéralisation accélérée des marchés extérieurs prêchée par ces derniers, particulièrement en Asie (46), en témoigne largement. Il faut enfin compter avec plusieurs personnalités de second rang (Richard Holbrooke pour la politique européenne et balkanique ainsi que pour l’extension de l’Otan ; Strobe Talbott pour la politique russe appelée « talbottisme » par ses détracteurs) mais dont la capacité d’influence est considérable en raison, tout simplement, de la puissance américaine qu’ils incarnent.

Les autres acteurs

Le tour d’horizon est-il complet ? Pas tout à fait. Il convient encore d’ajouter quelques acteurs, le premier d’entre eux étant l’opinion publique. On sait que les sondages ont été employés par le président Clinton à une échelle inconnue jusqu’alors. Pour ce qui est des médias, leur rôle en politique étrangère est moindre que dans les affaires intérieures ; leur esprit critique également. En 1998-1999, la critique est souvent venue de certains think tanks, marqués idéologiquement (The Heritage Foundation, The Cato Institute) ou non (voir les critiques du Center for Strategic and International Studies contre l’opération « Desert Fox » et la guerre des Balkans) (47).

Le parti du président peut également peser sur certaines de ses options de politique étrangère. Sur la question de la libéralisation des échanges, par exemple, Bill Clinton ne peut pas aller trop loin, sauf à mécontenter les syndicats… qui forment le plus sûr soutien électoral du Parti démocrate et, plus précisément, d’Al Gore contre Bill Bradley. On observe également cette influence sur le problème de l’accession de la Chine à l’OMC : lors du « rendez-vous manqué » Bill Clinton/Jiang Zemin, le 7 avril 1999, la reculade du président américain révèle son véritable souci, qui est de ne pas mécontenter les syndicats et les parlementaires démocrates – dont l’appui fut décisif pendant la procédure d’impeachment – dans un contexte de suspicion à l’égard de l’espionnage chinois. Cette même clé s’applique probablement à la décision présidentielle de ne pas solliciter de nouveau, auprès du Congrès, l’autorité de négociation commerciale (fast-track) (48) qui lui avait été refusée à une large majorité par ces mêmes démocrates, sous l’impulsion de Richard Gephardt, deux ans plus tôt.

Revenons un instant sur le cas de l’accession de la Chine à l’OMC : l’accord américain, finalement obtenu après de nouvelles négociations, le 15 novembre 1999, a mécontenté les syndicats, et l’on peut penser que les paroles rassurantes quant à la concurrence de la main-d’oeuvre étrangère ainsi que le manque d’initiative de Bill Clinton au sommet de l’OMC à Seattle (début décembre 1999) correspondaient, en réalité, à un signe d’apaisement en direction de ces mêmes syndicats à l’approche des primaires démocrates. Pour ce qui est de l’approbation de cet accord par le Congrès (qui doit accorder la clause de la nation la plus favorisée à la Chine de manière permanente (49)), le président s’est trouvé, pour son lobbying, un allié de choix contre l’alliance des syndicats et de la droite chrétienne : les milieux du business, soutien traditionnel de la politique d’« engagement » à l’égard de la Chine. « L’administration nous a demandé si l’on était en mesure de s’assurer d’un nombre de voix suffisant ; nous avons répondu que nous le pouvions et que nous le ferions », a déclaré L. Craig Johnstone, l’un des responsables de la Chambre de commerce américaine (50). Pour saisir l’exotisme de cette situation, il n’est que d’imaginer le MEDEF faire pareille déclaration en France…

Ces conditions d’exercice de la présidence américaine ont pour corollaire une dépendance accrue envers l’étranger. Bien sûr, tout dirigeant dépend du bon vouloir de ses partenaires internationaux – et de la plus ou moins grande résistance de ses adversaires externes – pour mener à bien ses projets et remporter des victoires qu’il pourra exploiter à l’intérieur ; mais, dans le cas américain, ce trait est particulièrement accusé. La complexité des facteurs intérieurs qui pèsent sur la prise de décision à Washington explique bien souvent la faiblesse du leadership américain à l’extérieur. On pourrait résumer ce mécanisme en reprenant le titre d’un ouvrage de Robert Paarlberg : Le leadership international commence à l’intérieur (51). Dans le cadre de l’intervention aérienne contre la Serbie par exemple, la stratégie de Bill Clinton a consisté à se positionner au centre de toutes les contraintes intérieures possibles (52). Et la plupart de ses choix se sont faits par défaut, sur le mode négatif : il ne pouvait ni rester passif, ni envoyer de troupes au sol ; il ne pouvait pas refuser les hélicoptères Apache au général Clark, ni forcer la main du Pentagone pour les utiliser (53)… Des questions essentielles se sont posées avec force au cours du conflit : comment remporter la victoire en se limitant aux seules opérations aériennes ? Est-ce une stratégie valable ? « Nous l’emporterons d’une manière ou d’une autre », répond Bill Clinton en mai. Et Sandy Berger d’ajouter, en substance : « Si cette stratégie des bombardements ne suffit pas ? Eh bien, nous bombarderons encore ! » Pour peu qu’on lise entre les lignes, ces deux déclarations semblent exprimer l’évidence suivante : « Il a déjà été difficile d’en arriver à cette solution d’équilibre, la moins mauvaise, la plus acceptable par l’opinion, le New York Times, le Congrès, les membres du cabinet et le Pentagone, ainsi que les alliés ; pour le reste, mon Dieu, il faudra que ça fonctionne ! » D’où la critique formulée par le général Powell : c’est bien à Milosevic que fut laissée l’initiative dans cette guerre. D’ailleurs, comme l’a fait remarquer Zbigniew Brzezinski (54), on ne parvient toujours pas à isoler une raison majeure qui ait amené celui-ci à baisser les bras au bout de soixante-dix-neuf jours (pourquoi pas soixante ou quatre-vingt ?), récompensant ainsi l’absence de stratégie de Bill Clinton : une « divine surprise », en quelque sorte…

Autre exemple de dépendance vis-à-vis de l’extérieur, et donc de faiblesse : Israël. En raison du poids de l’AIPAC (American Israël Public Affairs Committee) (55), une course de vitesse s’est engagée, depuis la fin du mandat de George Bush, entre républicains et démocrates, entre Maison-Blanche et Congrès. C’est à qui sera le plus pro-israélien, quitte à sacrifier l’intérêt national et à prêter l’oreille aux revendications les moins raisonnables, tel le serpent de mer du transfert de l’ambassade américaine à Jérusalem. Ehoud Barak peut aujourd’hui demander ce qu’il veut au président américain : Bill Clinton cherche sa place dans l’histoire et est prêt à tout pour obtenir son « Camp David » (avec la Syrie) avant que les fruits de l’élection du leader travailliste ne soient récoltés par son successeur à la Maison-Blanche. Et l’on se souvient que lorsque Madeleine Albright a fait preuve de fermeté envers Benyamin Netanyahou, celui-ci s’est aussitôt tourné vers le Congrès, qui l’a assuré de sa sympathie…

De l’incohérence à l’équilibre

Dès lors, la question que l’on est en droit de se poser est la suivante : dans un Washington divisé, aux contre-pouvoirs puissants, que reste-t-il au président ? On serait tenté de répondre : le leadership. Celui qui a incontestablement fait défaut à Bill Clinton à plusieurs reprises, celui que George Bush a su exercer au moment de la guerre du Golfe – dans des conditions historiques particulières, il est vrai. Le leadership consiste à conduire, à guider les multiples parties au processus de décision, à leur proposer une vision cohérente et convaincante du monde et à la leur faire partager, non à se positionner à l’épicentre de leurs attentes. Le président de la première puissance mondiale n’est pas sans pouvoirs pour décider de l’action de l’Amérique à l’étranger ; mais son autorité s’exerce avant tout par la persuasion et la détermination, et non au moyen de leviers institutionnels dont on a vu les fragilités. On peut, à cet égard, rappeler la célèbre phrase de Truman sur Eisenhower au moment où celui-ci allait lui succéder à la Maison-Blanche : « Il s’assoira là et il dira : “Faites ceci ! Faites cela !” Et il ne se produira rien. Pauvre Ike. Ce ne sera pas du tout comme dans l’armée. Il sera très déçu » (56). Sans ce leadership, la politique étrangère américaine ne peut offrir au monde que son incohérence structurelle.

Allons un peu plus loin. La lutte perpétuelle entre organismes bureaucratiques, entre factions et entre tendances ôte certainement à la politique étrangère américaine une part de sa cohérence ; elle prive le chef de l’Etat d’une partie de ses prérogatives – ou de celles qu’on a tendance à lui attribuer. Mais elle est aussi garante d’une certaine continuité, d’une certaine prévisibilité de l’action extérieure conduite par l’unique superpuissance. L’équilibre de Washington est, en effet, un équilibre stable : lorsqu’il se modifie, c’est graduellement. Et l’on peut parier que le pendule oscillera en sens inverse quelque temps après. Une chose est sûre, en tout cas : ni l’incohérence, ni l’impuissance, ni la dépendance ne peuvent faire un tort prolongé aux intérêts de l’Amérique. La multiplicité de ses canaux d’influence, son rôle de première puissance dans toutes les régions du monde, les mécanismes impériaux qui la portent, lui garantissent d’une certaine manière l’immunité contre les faux pas. C’est une sorte d’énorme navire, difficile à réorienter et à manoeuvrer, mais d’une telle inertie qu’il paraît avancer tout seul, quoi qu’il arrive, insensible aux petits aléas de l’histoire.

Autrement dit, l’identité du prochain président n’est pas une donnée décisive pour anticiper les évolutions de la politique étrangère américaine. D’ailleurs, les quatre candidats sérieux sont des internationalistes libre-échangistes. Bien sûr, on peut percevoir, entre chacun d’eux, des nuances dans l’internationalisme : une touche d’unilatéralisme et de « confrontationnisme » (à l’encontre de la Chine et de la Russie) chez George W. Bush, ; la même recette avec, chez John McCain, une pointe d’interventionnisme mieux affirmée ; un soupçon de multilatéralisme chez Al Gore ; enfin, une tendance à la coopération internationale encore plus marquée chez Bill Bradley. Mais il s’agit bien de nuances. Pour l’essentiel, les convergences l’emportent. Ne reste donc qu’une seule question : celle du leadership. C’est précisément celle à laquelle seule l’épreuve du temps et des événements pourra répondre.

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2001 AUTOMNE…………….

La tragédie du 11 septembre nous a, bien évidemment, contraints à repenser ce Numéro d’automne ; et cela, afin d’offrir à nos lecteurs les analyses de fond et les témoignages exclusifs auxquels ils sont, depuis plus de deux décennies, légitimement habitués.

« Le plus souvent, les événements sont plus grands encore que ne le savent les hommes », écrivait Guizot. Il avait raison. C’est pourquoi nous avons souhaité, par-delà l’événement lui-même, évaluer ses retombées à long terme et décrire ce que peut devenir l’onde de choc planétaire née, il y a quelques semaines, dans les décombres du World Trade Center et du Pentagone.

L’Amérique a prouvé une fois de plus, à l’occasion de ce drame, que la jeunesse est sa plus ancienne tradition. Mais quelles seront les conséquences internationales de ce salutaire regain d’optimisme puisé dans la détresse ? Les Américains seront-ils plutôt tentés d’agir seuls sur l’échiquier mondial ou préféreront-ils jouer la carte du multilatéralisme ? Dans quelle mesure réformeront-ils leur outil militaire et leurs services de renseignement ? A quels bouleversements assistera-t-on au sein de l’aire islamique ? Comment les alliances seront-elles recomposées ? La relation russo-occidentale, en particulier, se resserrera-t-elle durablement ? Quel sera, dans cette nouvelle équation, le jeu de la Chine ? Le lien transatlantique sortira-t-il raffermi de la crise ? Quelles incidences la riposte américaine aura-t-elle sur les rapports Washington/monde arabe, sur le processus de paix au Proche-Orient, sur la stabilité dans le Golfe ? A combien de régimes iniques l’Amérique fera-t-elle payer, finalement, le prix de leur soutien aux réseaux Ben Laden ? Quelles seront les conséquences économiques et financières de toutes ces turbulences ? Le terrorisme peut-il, réellement, être éradiqué et, dans l’affirmative, à quel coût ? En clair, les démocraties devront-elles, pour abattre cet ennemi sans visage, aller jusqu’à remettre en cause certains acquis de la mondialisation (la liberté des communications sur Internet, par exemple) et certaines de leurs valeurs de référence (la liberté de circulation…) ?

A toutes ces questions, nos lecteurs trouveront, ici, des réponses éclairantes. Réponses de ceux qui décryptent l’événement et, aussi, de ceux qui le « font ».

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Bien que cette livraison de Politique Internationale soit essentiellement consacrée au « grand basculement du monde », nous n’avons pas, pour autant, négligé les autres Dossiers qu’impose l’actualité de ce trimestre. Des Dossiers aussi contrastés que le destin de l’euro, l’interminable descente aux enfers de l’Algérie, les affrontements Noirs/Blancs au Zimbabwe, les incertitudes de la succession de Fidel Castro…

Là encore, les experts que nous avons sollicités aboutissent à une conclusion uniforme. Celle-ci : même l’avenir, aujourd’hui, n’est plus ce qu’il était.

A toutes et à tous : bonne lecture.

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…………………. LE BASCULEMENT DU MONDE ………..11 SEPTEMBRE…2001…

Thomas Hofnung – Considérez-vous que les attentats du 11 septembre 2001, à New York et à Washington, annoncent une nouvelle ère historique : celle du retour de l’incertitude ?

François Heisbourg – Ils ont marqué, de façon extraordinairement tranchée, la fin de l’après-guerre froide. Auparavant, nous décelions un nouveau style dans la politique extérieure américaine, un unilatéralisme (1) croissant au fil des ans. Nous étions entrés dans quelque chose de nouveau, mais ce processus était graduel, progressif. Tout à coup, on est face à une césure encore plus nette que celle qui a marqué la fin de la guerre froide : la nuit du 9 au 10 novembre 1989, date de la chute du mur de Berlin. On est passé de l’après-guerre froide à l’hyper-terrorisme. La nature des menaces et les règles du jeu changent, et on assiste à une reconfiguration accélérée de la carte du monde.

T. H. – Georgui Arbatov, un diplomate soviétique, avait dit aux Américains au moment de l’effondrement de l’URSS : « Nous sommes en train de vous faire le pire des cadeaux : nous allons vous priver d’ennemi… » Diriez-vous que le 11 septembre consacre l’avènement d’un nouvel ennemi : l’hyper-terrorisme ?

F. H. – Ce n’est pas un ennemi au sens où l’étaient les puissances de l’Axe ou, plus tard, l’Union soviétique. C’est une nouvelle catégorie de menace, quelque chose de totalement inédit dans l’histoire de l’humanité. L’hyper-terrorisme, ce sont d’abord des mouvements messianiques dont l’ordre du jour n’est pas politique. Le groupe Ben Laden se rattache à l’islam mais, en réalité, il ressemble plutôt à un groupe comme la secte Aoum (2), au Japon. Les deux mouvements sont comparables dans la mesure où leur objectif n’est pas de ce monde. Leur ordre du jour est métaphysique et se résume à deux catégories : l’enfer et le paradis. Ce qui conduit, sur le plan du comportement, à des actions sans bornes. Dans cette logique, on rend service à chacun en précipitant le jour du Jugement dernier. Les bons vont au paradis — les descriptions du paradis d’Allah sont merveilleuses — et les mauvais vont en enfer. Le deuxième aspect de cette menace, c’est sa capacité de destruction massive. Et la nouveauté, c’est la fusion entre ces deux éléments. Bien que les attentats du 11 septembre aient été commis avec des moyens purement conventionnels, leur bilan — du moins pour ce qui concerne la destruction des deux tours du World Trade Center — est assez comparable à ce qu’aurait donné l’emploi d’une arme de destruction massive. Ce que les Japonais d’Aoum avaient tenté de faire avec des armes chimiques et biologiques, les hommes de Ben Laden l’ont réalisé avec des moyens classiques. On a vraiment basculé dans une nouvelle catégorie de menace par rapport à laquelle l’expérience antérieure, qu’il s’agisse de prévention ou de répression, ne nous aide guère, ni au plan politique, ni au plan militaire, ni au plan économique. On va devoir apprendre, au fur et à mesure, à gérer cette nouvelle menace.

T. H. – Ce nouvel ennemi, sans visage, n’est-il pas plus redoutable que l’ancien ? On pouvait dialoguer avec un État rationnel, ce qui n’est pas le cas avec l’organisation de Ben Laden, Al Qaeda…

F. H. – Cet événement est certes sans précédent, mais ce genre de groupe n’est pas irrationnel, au sens où il agirait de manière complètement imprévisible. Ces gens, au contraire, agissent de façon relativement prévisible. Leur ordre du jour est différent de celui des États, quels qu’ils soient ; mais, dans leur genre, de tels groupes ne sont pas plus irrationnels que ne l’étaient les nazis ou les staliniens. J’ignore s’il est plus ou moins difficile de gérer cette nouvelle menace. Tout ce que je sais, c’est qu’elle est différente de celles que nous connaissons par ailleurs.

T. H. – Que voulez-vous dire lorsque vous évoquez le caractère prévisible des hyper-terroristes ?

F. H. – Leur vision du monde est connue. Il y a, d’un côté, le camp des « bons » musulmans (tels qu’ils sont définis par Ben Laden). Si de bons musulmans sont tués dans des attentats, ce n’est pas grave puisqu’ils vont au paradis d’Allah. Et il y a, de l’autre côté, les mauvais, les Croisés et les Juifs qui doivent être combattus par tous les moyens et sans limites. Mais les modes d’organisation de ces terroristes sont connus, on peut les décrire. Le choix de leurs cibles indique que l’on n’est donc pas dans le registre de l’imprévisibilité totale : c’est la deuxième fois qu’ils s’en prennent au World Trade Center ! Là où ils avaient échoué en 1993, ils ont réussi en 2001. Ce groupe peut, certes, leurrer ses adversaires. Il y a quelques mois, Ben Laden avait fait savoir qu’il s’intéressait aux armes chimiques et biologiques. C’était peut-être vrai, mais cela a contribué à détourner l’attention des Américains de l’utilisation de moyens de destruction classiques (les avions suicide). Bref, à l’intérieur de ses catégories, il agit de manière cohérente. Il a beaucoup de suite dans les idées.

T. H. – Comment se fait-il, alors, que les services de renseignement américains et, plus largement, occidentaux, n’aient rien vu venir ?

F. H. – Il faut distinguer deux catégories de prévisions. La première concerne le projet d’un État ou d’une organisation. L’attaque japonaise sur Pearl Harbor, le 7 décembre 1941, n’était pas surprenante en tant que telle. Les Japonais nourrissaient un projet expansionniste qu’ils avaient commencé à mettre en œuvre, dès le début des années 30, en Mandchourie. Ce qui était moins prévisible — et on est là au niveau opérationnel —, c’était la localisation de leur cible et la date de l’attaque. Il en allait de même pour le WTC. Même Tom Clancy ou Lapierre et Collins (3) n’avaient pas imaginé une opération de cette envergure. La surprise fut générale. Il semblerait que les services américains se soient davantage intéressés aux risques d’actions terroristes contre des intérêts américains situés hors des États-Unis. Ben Laden, volontairement ou non, les a encouragés dans cette voie par le choix de ses cibles en 1998 et en 2000 : les ambassades au Kenya et en Tanzanie, puis le navire USS Cole (4). En juin dernier, la CIA avait déclenché une alerte sur le mode : Ben Laden va recommencer contre des intérêts américains à l’étranger…

T. H. – Ce groupe a fait preuve d’une imagination destructrice insoupçonnée…

F. H. – Honnêtement, je ne pensais pas que ce type de mouvance pouvait monter une opération aussi complexe. Et je ne peux pas croire qu’elle ait été préparée uniquement en réseau, c’est-à-dire avec des gens communiquant seulement à distance. Il faut un vrai travail d’état-major, avec des gens chargés du renseignement, d’autres de la logistique, des ressources humaines, de l’organisation des opérations. On ne peut pas y parvenir sans travailler côte à côte. Tout le monde a sous-estimé la capacité d’organisation d’Al-Qaeda, mais elle existe. On doit donc avoir prise sur cette organisation, d’où le volet militaire de la riposte. Dans la durée, cette dernière doit être essentiellement financière, économique, sociétale, politique ; mais on était, en tout état de cause, obligé d’en passer par une campagne militaire. Il fallait déstabiliser l’organisation et l’empêcher de fonctionner en tant que telle.

T. H. – Ce qui s’est passé le 11 septembre 2001 peut-il se reproduire, éventuellement sous d’autres formes, dans les mois qui viennent ?

F. H. – On peut espérer que les mesures policières et financières adoptées permettront d’empêcher Al-Qaeda de rééditer une opération aussi compliquée, avec un bilan aussi lourd. Mais compte tenu de notre ignorance de ce qui s’est passé le 11 septembre et de la sous-estimation générale des capacités de ce groupe, on ne peut pas partir du principe que les décisions prises au lendemain des événements seront suffisantes. Ce qui militait, d’ailleurs, pour des actions relativement rapides, sans être prématurées. Il ne fallait pas que les États-Unis tirent au jugé. Mais il ne faut pas perdre de vue la priorité : empêcher que Ben Laden et ses soutiens puissent recommencer, y compris à une échelle requérant des moyens moins lourds mais qui pourraient inclure, la prochaine fois, des armes chimiques, voire biologiques.

T. H. – Ce sera un combat de longue haleine…

F. H. – Les mesures financières, policières et autres ne pourront porter leurs fruits qu’à long terme, mais nous avions — je le répète — un impératif de réaction militaire à plus ou moins brève échéance. Il n’est pas étonnant que les regards se soient immédiatement tournés vers l’Afghanistan où des éléments substantiels de l’organisation étaient probablement installés. Cependant, je serais surpris que les Talibans aient été au courant des opérations spécifiques préparées par le groupe de Ben Laden. Les organisateurs des attentats, en effet, n’avaient pas intérêt à multiplier le nombre d’acteurs, ne serait-ce que pour préserver leur sécurité opérationnelle. Mais il est vrai, aussi, que l’organisation était partiellement installée en Allemagne, aux États-Unis, au Royaume-Uni et dans d’autres pays. C’est précisément pour cette raison que la dimension militaire n’est pas la principale, du moins pas à moyen et long termes.

T. H. – La défaillance des services de renseignement ne s’explique-t-elle pas par une faiblesse du renseignement humain, relativement négligé par rapport aux moyens de surveillance et d’écoute électronique ?

F. H. – C’est bien possible. Les Américains dépensent des fortunes pour leurs services de renseignement, de l’ordre de 30 milliards de dollars par an, dont la plus grande partie est absorbée par la technique, notamment les moyens d’écoute spatiale. Est-ce que l’arbitrage a été mal fait ? A force d’écouter le bruit de fond du monde, les Américains se sont peut-être interdits de recueillir des signaux spécifiques. Qui trop embrasse mal étreint. Le réseau Echelon est destiné à écouter la quasi-totalité du trafic électronique, analogique ou numérique. Il brasse des quantités monstrueuses de données, qui sont traitées électroniquement. Difficile de trouver le bon signal au milieu d’un bruit aussi immense. A trop mettre l’accent sur le renseignement économique et technologique, les États-Unis ont fini par oublier la hiérarchie des priorités.

T. H. – Que peut-on dire aujourd’hui de la menace bactériologique ou chimique ?

F. H. – Il faut distinguer quatre éléments. Le premier, c’est l’arme chimique, utilisée par Aoum dans le métro de Tokyo en 1995. Le bilan fut de 12 morts et de centaines de blessés, généralement légers. Mais la secte a manqué de peu le degré de raffinement optimal du gaz, et on aurait pu avoir 12 000 morts. On est passé très, très près d’une destruction massive. Dans ce cas, on aurait daté le basculement du monde non pas au 11 septembre 2001 mais à ce jour de 1995. Il n’y a pas de difficulté majeure à fabriquer des neurotoxiques comme le sarin ou le tabun. Nous avons aussi l’emploi de produits chimiques à des fins explosives. L’attentat d’Oklahoma a été commis en faisant exploser des engrais du type de ceux qui étaient fabriqués à l’usine AZF de Toulouse. La préparation du produit lui-même ne prend pas beaucoup de place, et il se transporte relativement facilement. En outre, on ne court pas de risque particulier d’être détecté dans les aéroports ou ailleurs. Je crains beaucoup cette menace.

T. H. – Le bactériologique est-il moins dangereux ?

F. H. – Il est particulièrement effrayant de par ses conséquences. Mais l’expérience japonaise montre qu’il est difficile à maîtriser opérationnellement. La secte Aoum, on l’a su après son démantèlement, avait tenté, pendant toute une journée, de répandre de l’anthrax dans les rues de Tokyo, avec une camionnette. Les terroristes avaient fait des essais en Australie, sur des moutons. Mais ils ont totalement échoué, personne ne s’est aperçu de quoi que ce soit. Les bactéries, c’est du vivant, ça ne se manipule pas aussi facilement que du chimique inerte. L’arme bactériologique fait très peur, mais une barrière technico-opérationnelle relativement élevée s’oppose à son usage. Son avantage, comme pour l’arme chimique, c’est qu’elle est facile à transporter et non détectable par des moyens couramment utilisés. Les agressions à l’anthrax constatées à partir de la fin septembre en témoignent.

T. H. – Qu’en est-il du nucléaire ?

F. H. – C’est une vieille technologie, dont la maîtrise scientifique est assez largement accessible. Mais il faut rassembler suffisamment de matière fissile, qui pèse lourd et émet, par définition, des rayonnements. N’importe quel détecteur passif — un compteur Geiger, par exemple — est efficace pour repérer une arme nucléaire ou radiologique, et cela sans que le porteur s’en rende forcément compte. Comment mettre la main sur la matière fissile ? Ce n’est pas évident, d’autant que, compte tenu des sommes en jeu, un tel projet est vite éventé. Vous êtes un groupe terroriste et vous voulez acheter 15 kilos de plutonium de qualité militaire. Vous n’aurez aucun mal à dénicher des intermédiaires qui vous promettront de trouver la marchandise, mais ces intermédiaires vont devoir activer toutes sortes de contacts et de réseaux. C’est là que les choses se corsent. Au tout début des années 90, quelqu’un — un service ou un aigrefin — avait « inventé » un produit supposé indispensable à la fabrication d’armes nucléaires : le mercure rouge. Les mafias de la terre entière se sont mises à la recherche du mercure rouge… qui n’existe pas ! Mais, du coup, de nombreux réseaux se sont dévoilés et se sont entredéchirés dans une guerre des gangs !

T. H. – Quelle est la quatrième et dernière catégorie de menace ?

F. H. – C’est la plus inquiétante, avec le biologique. Je pense aux menaces pesant sur des installations industrielles dont l’explosion ou l’incinération provoquerait des dégâts majeurs. Exemple : une très grande usine chimique ou une installation d’étude biologique installée en périphérie d’une ville. Les centrales nucléaires, elles, ont été conçues pour résister à la chute d’un avion léger et sont, en général, assez éloignées des villes.

T. H. – Les attentats du 11 septembre ont provoqué un bouleversement en profondeur des rapports géopolitiques. Les Russes, qui se disent aux prises avec le terrorisme en Tchétchénie, ont ostensiblement tendu la main aux Américains. Ces derniers ont durci leur position par rapport au Pakistan et se rapprochent, semble-t-il, de l’Inde. La Chine, également, pourrait être impliquée dans cette lutte. Assiste-t-on à une recomposition générale ?

F. H. – La première évolution concerne les États-Unis. Après une telle attaque contre leurs forces vives, contre leurs intérêts vitaux, ils vont réorganiser l’ensemble de leurs relations internationales à travers la lecture qu’ils feront du comportement des uns et des autres dans cette crise.

T. H. – C’est ce qu’a dit le président Bush devant le Congrès, en affirmant que les pays devraient se déterminer : être aux côtés des États-Unis dans la lutte contre le terrorisme, ou être contre l’Amérique…

F. H. – C’était prévisible. Lorsque l’on subit une agression de cette ampleur, il est évident que les autres aspects de vos relations internationales passent au second plan. L’avenir de l’Alliance atlantique, celui des relations russo-américaines, sino-américaines ou américano-indiennes : tout est désormais sujet à un bouleversement. Bien sûr, chacun conserve ses priorités. La Russie et la Chine n’attachent pas la même importance à cette affaire que les Américains, même s’il y a une convergence d’intérêts. A tort ou à raison, les Chinois estiment qu’ils sont seulement en deuxième ou en troisième ligne. Quoi qu’il en soit, chacun part du principe que la lutte contre le terrorisme est, dorénavant, l’élément structurant de la politique américaine. La Russie, la Chine, l’Inde, le Pakistan… vont remodeler leurs propres relations avec Washington en fonction de cette nouvelle donne.

T. H. – Comment, selon vous, la relation russo-américaine évoluera-t-elle ?

F. H. – On est bien loin des tensions qui régnaient entre la Russie et l’Otan au moment de la guerre du Kosovo. La Russie, dans cette affaire, est un allié. Un peu comme entre 1941 et 1945. Elle a ses propres priorités, mais elle est fondamentalement dans le même camp que l’Occident.

T. H. – L’Inde peut-elle prendre la place du Pakistan comme allié régional de Washington ?

F. H. – Les États-Unis ont exercé d’intenses pressions et fourni d’importantes incitations en direction du Pakistan depuis les attentats. Pour Moucharraf, c’est quitte ou double. Islamabad a la possibilité de sortir de l’ornière en obtenant, pour prix de son soutien, l’annulation de la dette pakistanaise, une aide extérieure substantielle, une respectabilité internationale (5). C’est une occasion unique pour le Pakistan. Mais, à l’inverse, le risque existe que le pays éclate et que le Pakistan devienne un deuxième Afghanistan… de 140 millions d’habitants et non pas de 25 millions ! L’Inde, qui avait entamé un rapprochement avec les États-Unis l’année dernière, sous Clinton, l’a poursuivi sous Bush. Elle cherche naturellement à se positionner, afin d’éviter d’être marginalisée par rapport à la Chine. Pékin, avec une certaine prudence et toutes sortes de réserves, a pris le parti d’aider les États-Unis plutôt que de les gêner. La Chine, en tant que membre de l’organisation de Shanghai de lutte contre le terrorisme (6), semble avoir décidé de se rendre utile aux États-Unis. Elle ne manquera évidemment pas de le rappeler lorsque des sujets comme la défense antimissile ou Taiwan reviendront sur le tapis. La deuxième catégorie de changements géopolitiques concerne très directement l’Europe. Cette affaire met en jeu l’avenir de l’Alliance atlantique — je l’ai déjà dit. L’Union européenne elle-même joue gros. Sa politique extérieure et de sécurité commune ne survivrait pas à des divergences substantielles entre ses membres sur l’organisation de la riposte aux attentats du 11 septembre.

T. H. – Que voulez-vous dire ?

F. H. – Une ligne de partage aurait pu séparer les pays pour lesquels la solidarité vis-à-vis des États-Unis est un impératif catégorique — c’est, bien sûr, le cas du Royaume-Uni, mais aussi de la France — des États qui auraient pu être tentés d’adopter une autre attitude. Je crois que ce risque a été bien perçu. Après quelques flottements entre le 13 et le 15 septembre, les Européens se sont rapprochés les uns des autres. La parution des sondages a, il est vrai, facilité les choses. Les Européens sont apparus massivement favorables à une riposte militaire avec la participation de leur pays. En France, les sondages variaient de 68 à 73 % ; au Royaume-Uni de 70 à 80 % ; en Allemagne, on dépassait les 50 %, ce qui n’allait pas de soi ! On sait l’importance que les hommes politiques attachent aux sondages. Résultat : certains propos tenus, à gauche ou à droite, avant les attentats n’ont plus été de mise. L’unité de ton du Conseil européen extraordinaire du 21 septembre a été remarquable. Au total, les Européens ont bien perçu les enjeux. Si l’on ne peut pas parler ici de recomposition géopolitique, du moins a-t-on évité la décomposition.

T. H. – Peut-on s’attendre à un raffermissement du lien transatlantique ?

F. H. – Le cas échéant. Mais on ne sait pas encore si les États-Unis sortiront de cette crise multilatéralistes ou isolationnistes. Cette messe-là n’a pas été dite. J’y reviendrai un peu plus tard… La troisième catégorie de changements géopolitiques, et elle est fondamentale, réside dans les modifications et les limitations qui seront apportées à la mondialisation. Celle-ci repose sur l’ouverture économique, sociale et politique des sociétés. Dans la mondialisation, les flux de capitaux et de communications mais aussi, autant que possible, de personnes, doivent être le plus libres possible. Pour combattre le terrorisme, les pouvoirs publics vont réexaminer tout ce qui concerne la protection de la vie privée sur Internet. L’arbitrage entre sécurité et liberté va forcément aller dans un sens plus sécuritaire. On le voit déjà aux États-unis, en Allemagne, en Angleterre. Je pense que cette évolution ne tardera pas en France. La notion de secret bancaire et de secret des transactions risque d’être révisée. Et les mouvements migratoires seront également plus difficiles. Les Allemands ont déjà repoussé la discussion du projet de loi facilitant le recrutement d’informaticiens étrangers. Autrement dit, l’encadrement de la mondialisation réclamée par certains, tel José Bové, de façon plus ou moins bruyante (comme au sommet de Gênes) risque de se réaliser dans le cadre de la lutte antiterroriste. On verra des manifestations contre le coup de frein ainsi donné à la mondialisation. Et ce seront d’ailleurs sans doute les mêmes qui manifesteront parce que, en général, ils sont attachés aux libertés publiques.

T. H. – Pouvons-nous revenir sur l’attitude américaine à long terme ?

F. H. – Comment vont-ils se positionner par rapport au système monde ? Il serait prématuré de déduire de la « dé-sanctuarisation » brutale des États-Unis la conclusion qu’ils agiront de façon plus multilatéraliste. Naturellement, ils ont compris qu’ils ne pouvaient pas se mettre en congé du monde. Pour conduire la lutte anti-terroriste de façon efficace, il leur faudra nécessairement adopter une approche multilatérale. Les États-Unis ont œuvré, notamment sous la conduite de Colin Powell, à la création d’une coalition — au moins politique — aussi large que possible. Le dialogue engagé avec la Russie, avec la Chine, etc. est un bon signe. Mais, au plan militaire, les Américains n’ont pas demandé grand-chose, en dehors du prêt de quelques actifs de l’Otan, de mesures d’ouverture des espaces aériens et de facilités en Asie centrale et au Pakistan. Ils n’ont pas, non plus, souhaité réunir le G7/G8 au niveau des chefs d’État et de gouvernement, comme la Russie l’avait proposé, avec le soutien du chancelier Schröder et de Silvio Berlusconi, président en titre du G7/G8. Les États-Unis ont estimé que ce n’était pas forcément une très bonne idée. C’est dommage, car les mesures à long terme dans le domaine financier et économique passent d’abord par une initiative du G7/G8 avant d’être relayées par des organismes plus larges (OCDE, FMI, Banque mondiale).

T. H. – N’est-ce pas pour des raisons de fierté nationale ?

F. H. – Pour le moment, les États-Unis semblent tentés de gérer la crise sinon de manière solitaire, du moins sur le mode du « qui m’aime me suive ». A cet égard, pour eux, le modèle opérationnel de la guerre du Golfe est le bon. Au plan militaire, les Américains étaient responsables des opérations, alors que la gestion politico-militaire se faisait entre les responsables politiques des grands pays concernés. L’Élysée, Downing Street et la Maison-Blanche discutaient, pendant que Schwartzkopf menait sa guerre. Et c’était fort bien ainsi, du point de vue de Washington comme du point de vue de l’efficacité militaire. Au Kosovo, en revanche, c’était l’Otan qui était en première ligne. Les mécanismes de prise de décision ont été très mal vécus par les Américains, comme par les Européens. Personne n’est plus demandeur de ce type d’approche, pour des raisons d’ailleurs totalement opposées (7)…

T. H. – Se pourrait-il que les Américains adoptent, dans un premier temps, une approche multilatérale pour lutter contre le terrorisme avant, dans un second temps, de se replier sur leur pré carré, protégé par le bouclier antimissile ?

F. H. – Quel sera le scénario : celui de 1918, ou celui de 1945 ? Pour l’instant, les États-Unis se sont engagés davantage dans le monde. On a fait jouer l’article 5 de l’Otan, et l’Union européenne a affiché sa solidarité. C’est positif. Il est non moins clair que les États-Unis, et ils ne seront pas les seuls, vont devoir accorder une priorité nouvelle à la défense du territoire, ce qui impliquera des crédits importants. Les États-Unis dépensaient déjà quelque 25 milliards de dollars par an pour défendre leur territoire contre le terrorisme, soit 10 % des dépenses totales de défense. Cette somme va sensiblement augmenter : dans le collectif de 40 milliards de dollars supplémentaires qui a été voté dès septembre, 20 milliards seraient consacrés à la reconstruction, et 20 milliards à la lutte anti-terroriste. Le président Bush a désigné le gouverneur de Pennsylvanie, Tom Ridge, pour coordonner l’ensemble des opérations de prévention et de lutte contre le terrorisme. L’accent est mis sur la homeland defense, un sujet dont nous serions bien inspirés de prendre la mesure en Europe. Car dans la logorrhée de Ben Laden, nous faisons partie des Croisés et des Juifs, c’est-à-dire de ses cibles naturelles. La deuxième conséquence, paradoxale, concerne les projets de réforme militaire radicale prônés par Donald Rumsfeld, le secrétaire américain à la Défense. Son programme, qui était en train de s’enliser, a connu un puissant coup d’accélérateur. Rumsfeld veut une armée de terre beaucoup plus légère, des forces plus agiles, plus adaptables, capables de frapper vite et loin sans être encombrées de milliers de chars de combat. Il milite en faveur d’une marine davantage articulée autour de navires porte-missiles offensifs et défensifs qu’autour des porte-avions. Le complexe militaro-industriel voyait ces réformes d’un œil torve, parce qu’il vivait assez confortablement sur la base du schéma hérité de la Seconde Guerre mondiale. C’est toujours difficile de changer de système. Les industriels se satisfaisaient des commandes de matériels lourds et coûteux. Le Congrès, enfin, n’était guère plus enthousiasmé par les effets dérivés de ces réformes : mécontentement des industriels et fermeture de garnisons auraient eu des répercussions politiques négatives. Le paradoxe, c’est que les Américains vont renforcer et la homeland defense, et leur capacité de projection de force.

T. H. – En ira-t-il de même pour la défense antimissile ?

F. H. – On voit ici toute la différence entre les cultures stratégiques française (ou européenne) et américaine. Nombre de commentateurs français ont écrit, dès le lendemain du 11 septembre, que les antimissiles n’auraient servi à rien contre ces attentats, ce qui est parfaitement exact. Or que se passe-t-il ? La défense antimissile est considérée comme faisant partie de la homeland defense, pour le meilleur et pour le pire. Elle sera donc mise en œuvre.

T. H. – Les Américains veulent se protéger par tous les moyens…

F. H. – Absolument. Les Démocrates ont rapidement fait savoir qu’ils allaient cesser de demander des restrictions de crédits pour le projet de bouclier. Ils ont très bien senti d’où venait le vent, ce que pensaient les Américains. Dans la pratique, les États-Unis vont, par conséquent, accélérer ce projet, ce qui continuera de poser des problèmes avec les Russes et les Chinois.

T. H. – Les Américains proposent, depuis plusieurs années, que la lutte contre le terrorisme fasse partie des missions de l’Otan. L’Alliance atlantique va-t-elle refonder son identité de cette manière ?

F. H. – Encore une fois, je vois très mal l’Otan intervenir en tant que telle, que ce soit contre l’hyper-terrorisme ou dans une autre mission délicate. Qu’a fait l’Otan en Macédoine ? Ce que les Casques bleus ont fait au Mozambique il y a dix ans : recueillir des armes auprès de gens qui veulent bien les rendre. Mais cette crise peut avoir deux conséquences en termes de lutte commune contre le terrorisme. Tout d’abord, les pays de l’Union européenne vont devoir, dans le cadre de leur politique de sécurité et de défense commune, se reposer la question du champ des missions couvertes. Actuellement, les Européens ne prétendent gérer que les missions dites « de Petersberg » (8) : maintien de la paix, soutien aux opérations de rétablissement de la paix ou participation à ces dernières. La lutte contre le terrorisme n’en fait pas partie, contrairement à ce qui existe au niveau de la coopération policière communautaire (Europol et la mise en place récente de mandats d’arrêt inter-européens). Pourquoi ne pas faire la même chose sur le plan militaire ? Deuxième conséquence, qui découle de la première : à terme, la coopération directe entre l’Union européenne et les États-Unis pourrait l’emporter sur le cadre intégré de l’Otan. Déjà, Europol peut dialoguer directement avec le FBI.

T. H. – Les attentats du 11 septembre ont-ils porté un coup, sinon fatal du moins sévère, à la doctrine militaire du « zéro mort » ?

F. H. – Bien entendu. Contre toute menace qui met en jeu les intérêts vitaux, il n’y a pas de « zéro mort » qui tienne. Il faut, de nouveau, souligner la portée de ce qui s’est passé au World Trade Center et au Pentagone. Si la destruction des tours avait résulté d’une agression soviétique pendant la guerre froide, les Américains auraient riposté en lançant une bombe nucléaire sur Moscou ! Il y a eu au moins autant de morts à New York et à Washington le 11 septembre que d’Alliés tués sur les plages du débarquement le 6 juin 1944.

T. H. – C’était donc bien un acte de guerre…

F. H. – Oui, mais pas au sens juridique du terme. Je m’explique. Si on déclarait la guerre, on serait obligé de reconnaître aux terroristes un statut de combattants. Je considère, pour ma part, que même s’ils tirent sur nos soldats, ce sont des assassins, pas des soldats. On ne les installera pas dans des camps de prisonniers de guerre, avec des colis de la Croix-Rouge… S’ils ne sont pas morts sur le champ de bataille, on les jugera et on les mettra en prison. Le droit de la guerre, tel qu’il s’applique aux soldats de puissances combattantes, n’est pas valable ici. C’est pourquoi il convenait de ne pas déclarer la guerre, et le Congrès ne s’y est pas trompé.

T. H. – Diverses voix, aux États-Unis mêmes, accusent l’Amérique d’être également responsable de ce qui arrive. Qu’en pensez-vous ?

F. H. – Avant le 7 décembre 1941, on pouvait stigmatiser le colonialisme européen et américain en Asie orientale, les « traités inégaux » qu’on avait imposés à la Chine, l’occupation et l’exploitation de territoires par les Américains aux Philippines, les Français au Tonkin, les Anglais en Malaisie, les Néerlandais à Java… Pourquoi le Japon aurait-il laissé le monopole de cette rente de situation aux Occidentaux ? Par ailleurs, en 1940-1941, les Américains, les Britanniques et les Néerlandais infligeaient des sanctions économiques toujours plus dures au Japon, qui se trouvait acculé. Soit il négociait l’abandon d’une bonne partie de ses gains en Chine, soit il entrait en guerre contre les États-Unis, le Royaume-Uni et les Pays-Bas. Bref, à Pearl Harbor, la responsabilité n’était pas seulement japonaise. Mais allait-on laisser les puissances de l’Axe gagner la guerre ? Nous sommes dans la même situation aujourd’hui : comment empêcher Ben Laden de recommencer à brève échéance ? Deuxième observation : on dit que le problème israélo-palestinien serait l’une des causes majeures du drame du 11 septembre. C’est — expliquent certains — la faute à Sharon, à Israël et, plus largement, aux Occidentaux, qui n’ont pas fait le nécessaire pour imposer la paix entre les Israéliens et les Palestiniens. C’est absurde. Sharon est premier ministre d’Israël depuis le mois de février 2001. Or le groupe Ben Laden, lui, travaille d’arrache-pied depuis le début du processus de paix ! Le premier attentat contre le WTC a été commis en 1993, date du début du processus d’Oslo. Il ne faut pas s’y tromper. Pour Ben Laden, la dernière des catastrophes, ce serait qu’il y ait la paix au Moyen-Orient. Il veut la guerre, il vit de la guerre.

T. H. – Les détracteurs des États-Unis font-ils donc fausse route ?

F. H. – On a surtout reproché aux Américains, ces derniers mois, de s’être abstenus dans les affaires du Moyen-Orient. En réalité, on leur reproche à la fois d’y être et de ne pas y être ! Reste que la misère, les drames politiques, économiques, sociaux du Moyen-Orient, et notamment la tension israélo-palestinienne, forment un terreau qui favorise le recrutement de terroristes. Il vaudrait mieux que tous les États du Moyen-Orient soient des démocraties, que la rente pétrolière soit utilisée de façon intelligente, que la gestion de ces économies ne soit plus empreinte de népotisme ou de pratiques mafieuses. Il serait infiniment préférable qu’il y ait un accord entre les Israéliens et les Palestiniens. A terme, c’est même absolument nécessaire. Et il me paraît évident que nous devons y contribuer. Mais peut-on y parvenir si les peuples ou les régimes de la région ne le souhaitent pas ? En revanche, il est un domaine où je considère que cette argumentation est à peu près recevable : les arbitrages qu’effectuent les Occidentaux, et singulièrement les Américains, vis-à-vis des pétro-monarchies du Golfe. Pour des raisons d’approvisionnement pétrolier et de contrats d’armement, nous faisons l’économie des droits de l’homme et de la démocratie dans les pétro-monarchies, ces États qui ont laissé agir les Ben Laden…

T. H. – Le but serait, en quelque sorte, d’acheter la paix sur leur propre territoire ?

F. H. – Oui. Un peu comme les Français avaient acheté la paix avec l’OLP dans les années 70. Nous avions des accords avec l’OLP : « On ne vous embêtera pas sur le territoire français si vous vous tenez tranquilles. » Ce type de pacte a, semble-t-il, été passé entre la monarchie wahhabite et Ben Laden. Les trois seuls États à avoir reconnu le régime des talibans étaient le Pakistan, l’Arabie Saoudite et les Émirats Arabes Unis. La seconde est défendue par les États-Unis ; les Émirats le sont par la France et le Royaume-Uni. Il va falloir se demander, en particulier à Washington, si l’on continue de mettre entre parenthèses les droits de l’homme entre le Bosphore et l’Indus…

T. H. – Considérez-vous que la Realpolitik se révèle néfaste à la longue ?

F. H. – On invoque, à juste titre, les droits de l’homme à l’encontre de la Chine, de l’Amérique latine ou de l’Afrique, comme on le faisait vis-à-vis de l’Union soviétique hier. La diplomatie des droits de l’homme, en dépit de ses maladresses, a été l’une des plus colossales forces de progrès à l’œuvre dans le monde depuis 25 ou 30 ans. La Realpolitik moderne consiste à prendre appui sur les valeurs de la Charte de l’ONU et de la Déclaration universelle des droits de l’homme. Nos véritables intérêts se situent dans la progression de ces valeurs universelles. Ne faisons pas d’auto-flagellation ! M. Ben Laden et son organisation, rejetons du wahhabisme saoudien, ne sont pas des damnés de la terre. Ils n’ont pas d’objectif politique et ne sont en rien intéressés par la création d’un État palestinien.

T. H. – L’Afghanistan n’est-il pas le contre-exemple de cette politique des droits de l’homme que vous appelez de vos vœux ?

F. H. – Il est vrai qu’en Afghanistan on a observé des divergences réelles entre les Américains et certains de leurs partenaires européens, à commencer par les Français. Les ONG françaises qui se sont beaucoup impliquées dans ce pays depuis les années 80, considéraient qu’il fallait aider Massoud et l’Alliance du nord. Les Américains estimaient — et ils avaient raison du point de vue de l’efficacité stratégique — qu’il fallait travailler avec le Pakistan. Ils ont donné des sommes phénoménales aux Pakistanais qui, grosso modo, ont pris en main les moudjahidin, conseillés par le jeune Ben Laden. Comme toujours entre le Bosphore et l’Indus, les Américains ont cru faire de la Realpolitik efficace. On a créé un monstre métaphysique qui, maintenant, nous saute à la gorge. Nos pays ont une boussole : la convention des droits de l’homme de l’ONU. Elle est universelle, et personne n’a obligé les signataires de cette déclaration, y compris Staline, à y souscrire. Mais les écrits engagent leurs auteurs. On s’aperçoit qu’on paye un prix très élevé lorsqu’on néglige cette boussole. Même si l’on ne peut pas toujours avancer en ligne droite vers le nord, du moins sait-on où il se situe.

T. H. – Pour conclure, j’aimerais vous demander ce que vous avez ressenti, en tant qu’homme, après le 11 septembre 2001…

F. H. – L’hyper-terrorisme existait dans la fiction littéraire et, à l’état d’ébauche, depuis quelques années. En 1994 déjà, à Manille, on avait arrêté un proche de Ben Laden qui était en train de monter une opération de détournement de 11 ou 12 avions. Et en 1993, le premier attentat contre le World Trade Center était annonciateur. Aujourd’hui, on sait non seulement que des groupes veulent pratiquer l’hyper-terrorisme, mais aussi qu’ils y parviennent. La vie ne sera plus jamais la même qu’avant le 11 septembre. Nous allons devoir faire des choix fondamentalement déplaisants entre la sécurité et la liberté. Aujourd’hui, l’opinion publique accepte volontiers les légères contraintes imposées depuis le 11 septembre. Mais au fil des mois, les gens vont se mettre à protester, en particulier dans les aéroports. Or les mesures de sécurité qui nous attendent sont bien plus lourdes encore. Ce n’est pas un monde sympathique. J’espère que nos sociétés démocratiques aborderont ces arbitrages les yeux grands ouverts, avec un vrai débat à la clé.

T. H. – Les dirigeants devront faire preuve de pédagogie…

F. H. – Absolument. Il faut dire les choses telles qu’elles sont. Dans les jours qui ont suivi le 11 septembre, nombre de responsables économiques et financiers déclaraient : « La récession ? Vous voulez rire ! Tout est parfaitement maîtrisé. » On venait de nous expliquer, au cours des semaines précédentes, que la forte consommation des ménages, aux États-Unis et en Europe, avait permis d’éviter la récession. Un enfant de 12 ans comprend pourtant que, lorsqu’un acte de guerre frappe une société, les ménages n’ont pas le cœur à consommer… Il était inévitable que le ralentissement se transformât en récession. Le président Bush et les autorités américaines parlent, désormais, en ces termes. Au lieu de traiter les gens comme des enfants, mieux vaut leur parler en adultes et leur dire : « Oui, il va y avoir une récession, et elle sera plus profonde que ce que nous craignions avant ces événements. Mais nous allons faire le nécessaire pour que cette récession soit d’autant plus brève qu’elle aura été profonde. » Ce qui n’est pas contradictoire, bien au contraire. Lorsqu’on touche le fond de la piscine on rebondit. Ce sera le cas des marchés financiers. En outre, toute une série de mesures liées, par exemple, à la reconstruction de New York et aux dépenses sécuritaires auront, au bout de quelques mois, un effet stimulant sur l’économie. Il serait bon de tenir ce type de langage avant qu’il ne soit trop tard. Car lorsque le politique manque de crédibilité dans un domaine, il court le risque de ne plus être entendu du tout, y compris sur les questions les plus graves…

Notes :

(1) Plusieurs décisions américaines ont été qualifiées, ces dernières années, d’unilatérales par les analystes européens. Citons, notamment, le refus de ratifier le Traité de Rome (1998) portant création d’une Cour pénale internationale et le Protocole de Kyoto (1997) sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre ; la non-ratification, par le Sénat, du Traité d’interdiction complète des essais nucléaires (TICE) en 1999 ; et la volonté de doter les États-Unis d’un bouclier antimissile, en contradiction avec les Accords sur la limitation des armements anti-balistiques (ABM) de 1972.
(2) La secte japonaise Aoum Shinrikyo (Vérité suprême) a organisé, en mars 1995, un attentat au gaz sarin dans le métro de Tokyo. Douze personnes y ont trouvé la mort et des centaines d’autres furent intoxiquées.
(3) Le romancier Tom Clancy a publié plusieurs thrillers mettant en scène des groupes terroristes s’attaquant aux États-Unis. Dans Debt of Honour (Dette d’honneur, Albin Michel, 1995), un pilote japonais jette un avion suicide sur le Capitole, lors de la prestation de serment du vice-président, décapitant les pouvoirs exécutif et législatif américains. Dans Executive Orders (Sur ordre, Albin Michel, 1996), un groupe islamiste lance des attaques bactériologiques contre les États-Unis. Dominique Lapierre et Larry Collins ont publié Le Cinquième cavalier (Robert Laffont, 1980), dans lequel ils racontent la traque d’un commando terroriste libyen qui a placé une bombe atomique en plein New York.
(4) L’attentat suicide attribué au groupe Ben Laden contre le destroyer américain USS Cole, le 12 octobre 2000 à Aden (Yémen), a tué 17 marins américains et a fait 38 blessés.
(5) En échange de sa collaboration avec Washington dans la lutte anti-terroriste, le Pakistan a obtenu, au lendemain des attentats du 11 septembre, la levée des sanctions décrétées par le Congrès à la suite des essais nucléaires pratiqués par Islamabad en 1998.
(6) L’Organisation de coopération de Shanghai (OCS) a été créée en juin 2001 par la Chine, la Russie, le Kazakhstan, l’Ouzbékistan, le Kirghizstan et le Tadjikistan. Elle succède au Groupe de Shanghai qui regroupait, depuis 1996, les mêmes États sauf l’Ouzbékistan. Elle a pour objectif de résoudre les différends frontaliers entre ses membres, mais aussi de lutter contre le séparatisme, l’extrémisme et le terrorisme qui menacent la sécurité et la stabilité régionales.
(7) Durant la guerre du Kosovo, les Alliés se sont opposés, notamment sur le choix des cibles à bombarder en Yougoslavie. Les Européens, et singulièrement les Français, ont reproché aux Américains de frapper trop souvent des objectifs civils, ou de ne pas les tenir informés des actions menées. Les Américains, de leur côté, se sont plaints de l’inertie des Européens.
(8) Les missions de Petersberg, définies dans le cadre de l’UEO en 1992, ont été insérées dans le traité d’Amsterdam : elles définissent le cadre dans lequel les pays membres de l’Union européenne peuvent être amenés à intervenir dans une opération militaire extérieure (missions humanitaires, rétablissement ou maintien de la paix).

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